以政領(lǐng)財(cái) 以財(cái)輔政——新中國成立75年來財(cái)政改革發(fā)展綜述
新中國成立75年來，財(cái)政承載著不同歷史時(shí)期賦予的艱巨使命，經(jīng)歷了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下國家財(cái)政的建立與探索、改革開放以來公共財(cái)政的建設(shè)、新時(shí)代以來現(xiàn)代財(cái)政的建設(shè)這一系列深刻的轉(zhuǎn)變。在不同階段，財(cái)政始終圍繞服務(wù)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家建設(shè)的根本目標(biāo)，服務(wù)于國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)發(fā)展、大局穩(wěn)定作出了應(yīng)有貢獻(xiàn)，為黨和國家事業(yè)取得歷史性成就、發(fā)生歷史性變革提供了堅(jiān)實(shí)保障，為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢貢獻(xiàn)財(cái)政力量。
國家財(cái)政實(shí)力日益壯大
新中國成立75年來，我國從一窮二白成長為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，國內(nèi)生產(chǎn)總值從1952年的679.1億元躍升至2023年的超過126萬億元，綜合國力顯著增強(qiáng)，財(cái)政實(shí)力更加雄厚。全國財(cái)政收入從1950年的62.2億元增加到2023年的21.7萬億元，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)的財(cái)力保障。與此同時(shí)，財(cái)政收入結(jié)構(gòu)與稅制結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化，在完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制與促進(jìn)社會(huì)公平正義方面發(fā)揮著重要作用。
1949年，新中國成立之初，國庫羸弱，財(cái)政收不抵支、入不敷出。隨著全國統(tǒng)一財(cái)政管理體制建立，財(cái)政困難局面逐漸改善，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)恢復(fù)和社會(huì)穩(wěn)定，到1952年底，財(cái)政狀況實(shí)現(xiàn)根本好轉(zhuǎn)，當(dāng)年收支略有結(jié)余。
“一五”計(jì)劃時(shí)期，為支持工業(yè)化，我國初步建立適合計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的財(cái)稅制度。整體看，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國財(cái)政運(yùn)行呈現(xiàn)收入規(guī)模大、稅收占比低、貨物和勞務(wù)稅為稅收主體的特點(diǎn)。在“統(tǒng)收統(tǒng)支”的模式下，財(cái)政收入占GDP比重基本維持在20%以上，1960年最高達(dá)39.3%。
改革開放后，隨著經(jīng)濟(jì)的高速增長，財(cái)政收入規(guī)模也迅速擴(kuò)大，基本保持兩位數(shù)增長，由1978年的3645億元增長至2012年的11.73萬億元，規(guī)模穩(wěn)定在GDP的20%。
隨著稅制、國企等改革的推進(jìn)，財(cái)政收入結(jié)構(gòu)也實(shí)現(xiàn)了從“利稅并存、以利為主”到“利改稅”“稅利分流”，再到“稅收收入為主、非稅收入為輔”的轉(zhuǎn)變。收入質(zhì)量不斷提高，稅收逐步成為我國財(cái)政收入的主要來源，稅收收入占財(cái)政收入的比重逐步穩(wěn)定在80%左右。此外，1994年分稅制改革明確建立以增值稅為主的流轉(zhuǎn)稅體系，增值稅收入占稅收收入的比重穩(wěn)定在35%左右，居于主體地位。
黨的十八大以來，我國稅制改革不斷攻堅(jiān)克難，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)步增長的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)了財(cái)政收入的提質(zhì)增量。2013—2023年，全國財(cái)政收入由12.91萬億元增長至21.68萬億元，宏觀稅負(fù)從18.7%降至14.4%，大規(guī)模減稅降費(fèi)成效顯著。
此外，隨著“營改增”的實(shí)施與所得稅制度的持續(xù)完善，稅制結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化。2013—2023年，我國間接稅主體稅種收入占稅收的比重由49.1%下降至47.2%，直接稅主體稅種收入占比由26.2%上升至30.8%，稅收在促進(jìn)社會(huì)公平與共同富裕方面的作用日益增強(qiáng)。
促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)全面進(jìn)步
新中國成立以來，根據(jù)黨和國家在不同時(shí)期的工作重點(diǎn)，財(cái)政支出力度和范圍不斷動(dòng)態(tài)調(diào)整，鮮明地反映了國家在不同歷史階段的戰(zhàn)略重點(diǎn)和發(fā)展目標(biāo)。從建國初期的財(cái)政支出主要用于恢復(fù)國民經(jīng)濟(jì)和奠定工業(yè)基礎(chǔ)，到改革開放后的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，直至近年來更加注重民生改善和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，財(cái)政支出清晰地描繪了國家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的脈絡(luò)。
75年來，全國財(cái)政支出規(guī)模不斷擴(kuò)大、結(jié)構(gòu)逐步優(yōu)化，一般公共預(yù)算支出從1950年的68.1億元擴(kuò)大到2023年的27.5萬億元，涵蓋了從經(jīng)濟(jì)建設(shè)到民生保障的廣泛領(lǐng)域，有力促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)全面發(fā)展進(jìn)步。
計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，為支持國家的快速工業(yè)化和國防需求，財(cái)政支出呈現(xiàn)出高度集中和統(tǒng)一調(diào)配的特點(diǎn)，不僅覆蓋了生產(chǎn)建設(shè)性支出，也包括了科教文衛(wèi)等社會(huì)發(fā)展支出，以及對企業(yè)職工的生活福利補(bǔ)貼。受限于當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)水平，早期的財(cái)政支出規(guī)模較小，隨著經(jīng)濟(jì)逐漸恢復(fù)，支出規(guī)模開始擴(kuò)大。這一時(shí)期，財(cái)政支出以國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)為重，經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出、國防支出占比高，經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)占比保持首位，部分年份超過60%。
改革開放后，社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深化，政府減少了對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的干預(yù)，財(cái)政支出發(fā)生了制度性變化，一改以往大而寬的特點(diǎn)，逐漸退出生產(chǎn)經(jīng)營領(lǐng)域，主要用于提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，有效彌補(bǔ)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制無法充分有效發(fā)揮資源配置的領(lǐng)域。社會(huì)文教費(fèi)支出占比開始增長，在1985年突破20%，并始終保持增長態(tài)勢，2000年達(dá)到27.6%，之后基本保持在26.5%左右。
黨的十八大以來，財(cái)政工作進(jìn)入新的歷史時(shí)期。黨的十八屆三中全會(huì)明確提出財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱這一重大論斷，將財(cái)政的職能定位提高到前所未有的新高度，財(cái)政深度嵌入、全面參與國家治理的全過程和各領(lǐng)域，在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和生態(tài)文明高質(zhì)量發(fā)展中承擔(dān)著日益重要的職責(zé)使命。
這一時(shí)期，我國逐漸明晰政府和市場關(guān)系，轉(zhuǎn)變政府職能，建立現(xiàn)代財(cái)政制度成為重要戰(zhàn)略。財(cái)政支出更加強(qiáng)調(diào)質(zhì)量和效益，財(cái)政支出規(guī)模逐年擴(kuò)大，有力促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。教育、科技、文化、衛(wèi)生健康、社會(huì)保障等重點(diǎn)民生領(lǐng)域支出規(guī)模迅速增長。
近年來，我國的人均財(cái)政支出呈現(xiàn)出持續(xù)增長的趨勢，始終堅(jiān)持圍繞中心、服務(wù)大局，強(qiáng)化資金和政策保障，集中財(cái)力辦大事。特別是，教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等民生領(lǐng)域的投入比例顯著提升，這不僅拓寬了民生保障的覆蓋范圍，也讓廣大民眾能夠更加直接地享受到國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展所帶來的福祉。
財(cái)政宏觀調(diào)控不斷完善
科學(xué)有效的宏觀調(diào)控是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)健康發(fā)展、提升國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平的必然要求。財(cái)政是國家宏觀調(diào)控的重要手段。針對不同時(shí)期國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，我國先后采取了不同的財(cái)政政策，由以行政手段為主的直接調(diào)控，逐步轉(zhuǎn)向適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制、以經(jīng)濟(jì)手段為主的間接調(diào)控體系。財(cái)政政策調(diào)控體系不斷完善，在調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行等方面的職能作用不斷凸顯。
計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期，財(cái)政通過政府投資規(guī)模和方向等調(diào)控經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，以推動(dòng)工業(yè)化進(jìn)程、支持國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)為首要目標(biāo)任務(wù)，并在微觀上直接參與企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營等活動(dòng)。同時(shí)，宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定以財(cái)政收支平衡為中心，政府通過“平衡預(yù)算”實(shí)現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)綜合平衡。在此期間，我國財(cái)政收支平衡程度總體較高，“既無內(nèi)債又無外債”一度被視為社會(huì)主義制度的優(yōu)越性。
改革開放后，我國經(jīng)濟(jì)逐步從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌，宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況隨著市場化的改革不斷發(fā)生變化，財(cái)政宏觀調(diào)控也由直接調(diào)控向間接調(diào)控轉(zhuǎn)變，包括政策取向、工具組合、時(shí)機(jī)選擇等要素在內(nèi)的宏觀調(diào)控體系逐步形成，不再過度追求收支平衡，轉(zhuǎn)而尋求促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和社會(huì)穩(wěn)定。
尤其在確定建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制以來，我國政府根據(jù)經(jīng)濟(jì)周期性波動(dòng)狀況使用財(cái)政政策進(jìn)行逆周期調(diào)控，財(cái)政政策依次經(jīng)歷了“適度從緊的財(cái)政政策——積極的財(cái)政政策——穩(wěn)健的財(cái)政政策——積極的財(cái)政政策”幾個(gè)時(shí)期。
黨的十八大以來，面對經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，我國財(cái)政宏觀調(diào)控日益完善，財(cái)政部門堅(jiān)持新發(fā)展理念，加強(qiáng)定向、相機(jī)調(diào)控，主動(dòng)預(yù)調(diào)、微調(diào)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行保持在合理區(qū)間，有力推動(dòng)了高質(zhì)量發(fā)展。
一是更加注重跨周期和逆周期調(diào)節(jié)。組合運(yùn)用赤字、專項(xiàng)債券、財(cái)政補(bǔ)助、貼息、稅收等多種政策工具，保障經(jīng)濟(jì)行穩(wěn)致遠(yuǎn)。特別是面對疫情沖擊，制定實(shí)施發(fā)行抗疫特別國債等一攬子政策舉措，創(chuàng)造性設(shè)立并常態(tài)化實(shí)施財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制，大幅提高政策效率。
二是更加注重激發(fā)市場活力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提質(zhì)增效。一方面，減稅降費(fèi)效果明顯，2013—2022年，累計(jì)新增減稅降費(fèi)和退稅緩稅緩費(fèi)超13萬億元。另一方面，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)更加精準(zhǔn)有效，財(cái)政對科技創(chuàng)新、鄉(xiāng)村振興、綠色發(fā)展等重點(diǎn)領(lǐng)域和國家重大戰(zhàn)略任務(wù)的支持力度不斷加強(qiáng)。
三是更加注重結(jié)構(gòu)調(diào)整。發(fā)揮財(cái)政資金引導(dǎo)帶動(dòng)作用，促進(jìn)資本及資源向戰(zhàn)略關(guān)鍵領(lǐng)域聚焦，支持產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)能力和產(chǎn)業(yè)鏈水平提升，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展。同時(shí)，加強(qiáng)預(yù)期管理和市場行為引導(dǎo)，加大政策解讀和宣傳力度，提高政策透明度。
財(cái)政管理水平持續(xù)提高
財(cái)政管理是財(cái)政部門的基本職責(zé)，貫穿財(cái)政工作全過程。新中國成立75周年來，隨著我國由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)邁向社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)，財(cái)政管理也從粗放管理逐步轉(zhuǎn)向法治化、規(guī)范化與均等化新階段，財(cái)政管理水平持續(xù)提高。
新中國成立初期，平衡財(cái)政支出與集中財(cái)力辦大事是財(cái)政資源配置的出發(fā)點(diǎn)，資源配置主要由計(jì)劃來完成，預(yù)算僅是計(jì)劃的反映。這一時(shí)期，中央和地方“一本賬”，不同部門、單位、類別的預(yù)算管理方法不盡相同，財(cái)政預(yù)算管理整體狀況較為粗放。
改革開放后，我國逐步建立與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制和“公共財(cái)政”相適應(yīng)的財(cái)政管理體制，財(cái)政管理水平不斷提升，國家公共預(yù)算偏離程度逐漸下降。
1994年我國頒布《中華人民共和國預(yù)算法》，正式拉開規(guī)范預(yù)算編制的序幕。同年，分稅制改革正確處理了中央與地方的財(cái)政關(guān)系，合理調(diào)節(jié)央地財(cái)政收入格局，中央財(cái)政收入占比長期保持在50%以上，轉(zhuǎn)移支付制度的建立也不斷改善了地區(qū)之間的財(cái)力分配狀況。
1998年以后，財(cái)政管理改革的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到了公共預(yù)算管理體系，預(yù)算收支管理、部門預(yù)算管理、國庫管理、債務(wù)管理、資產(chǎn)管理、政府采購管理等相繼開展并不斷完善，財(cái)政管理水平有了大幅提升。
2003年，黨的十六屆三中全會(huì)提出“實(shí)行全口徑預(yù)算管理”的改革目標(biāo)，我國政府預(yù)算管理改革進(jìn)入新階段。在隨后的10年間，我國不斷強(qiáng)化收支兩條線管理，進(jìn)一步深化預(yù)算編制與管理改革，初步形成以一般公共預(yù)算為核心的政府預(yù)算體系。
黨的十八大以來，我國著眼于規(guī)范理財(cái)行為、提高財(cái)政治理效能，繼續(xù)推進(jìn)財(cái)政管理法治化、科學(xué)化、精細(xì)化建設(shè)，促進(jìn)財(cái)政治理效能顯著提升。
在規(guī)范預(yù)算收支方面，2015年，我國實(shí)施新預(yù)算法，并先后出臺《地方預(yù)決算公開操作規(guī)程》《財(cái)政預(yù)決算領(lǐng)域基層政務(wù)公開標(biāo)準(zhǔn)指引》等制度規(guī)定，不斷細(xì)化預(yù)算公開內(nèi)容、壓實(shí)公開職責(zé)。在政府債券治理方面，堅(jiān)持“開前門，堵后門”的債務(wù)治理思路，強(qiáng)化地方政府債務(wù)管理。
在政府間財(cái)政關(guān)系方面，央地收入格局基本保持穩(wěn)定，轉(zhuǎn)移支付在推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化方面的作用增強(qiáng)，一般性轉(zhuǎn)移支付比重已由2018年的55.63%上升為2022年的83.37%。
2016年以來，中央先后出臺針對基本公共服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生、科技、教育、交通運(yùn)輸、公共文化、生態(tài)環(huán)境、自然資源、應(yīng)急救援和知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域等10項(xiàng)改革方案，并加速推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革，進(jìn)一步完善了中國特色社會(huì)主義制度下中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分的體系框架。
現(xiàn)代財(cái)政監(jiān)督實(shí)踐框架逐步建立
新中國成立75年以來，我國財(cái)政監(jiān)督體系也歷經(jīng)深刻的轉(zhuǎn)型與重塑，逐步構(gòu)建起一套契合社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制需求的現(xiàn)代財(cái)政監(jiān)督實(shí)踐框架。
計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國初步建立了財(cái)政監(jiān)督體系。1950年，我國出臺《中央人民政府財(cái)政部設(shè)置財(cái)政檢查機(jī)構(gòu)辦法》，建立了財(cái)政監(jiān)察機(jī)構(gòu)，監(jiān)督財(cái)政政策執(zhí)行和預(yù)算。1952年，為確?！耙晃濉庇?jì)劃順利實(shí)施，我國頒布了《省（市）以上各級人民政府財(cái)經(jīng)機(jī)關(guān)與國營財(cái)經(jīng)企業(yè)部門監(jiān)察室暫行組織通則》，強(qiáng)化了財(cái)政資金監(jiān)督，隨后制定了《各級稅務(wù)機(jī)關(guān)監(jiān)察工作細(xì)則（草案）》，明確監(jiān)察任務(wù)和方法。這一階段，監(jiān)督對象主要為國營企業(yè)，但主要依賴政府內(nèi)部監(jiān)督，外部監(jiān)督如人大和社會(huì)監(jiān)督較弱。
改革開放后，我國財(cái)政監(jiān)督體系不斷完善。改革開放初期，財(cái)政部及地方恢復(fù)專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)，恢復(fù)財(cái)政駐廠員制度，開展“三大檢查”整頓經(jīng)濟(jì)秩序。1994—1998年，財(cái)政監(jiān)督體系得到進(jìn)一步的健全與發(fā)展。分稅制和工商稅制改革后，財(cái)政部成立財(cái)政監(jiān)督司，強(qiáng)化中央與地方的財(cái)政監(jiān)督體系，并通過“大檢查”與專項(xiàng)檢查相結(jié)合的方式嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律、規(guī)范財(cái)政資金使用。1998—2012年，財(cái)政監(jiān)督工作持續(xù)優(yōu)化完善。以1998年提出的“積極創(chuàng)造條件，盡快建立公共財(cái)政框架”為指導(dǎo)，財(cái)政監(jiān)督理念向管理型轉(zhuǎn)變，不僅關(guān)注財(cái)政收入，也強(qiáng)調(diào)財(cái)政資金使用的安全性和有效性。
黨的十八大以來，以建立現(xiàn)代財(cái)政制度為目標(biāo)，我國財(cái)政監(jiān)督進(jìn)入了全面化、法治化、績效化的新階段。黨的十八屆三中全會(huì)提出建立現(xiàn)代財(cái)政制度，黨的十九大進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了預(yù)算制度的績效管理，要求財(cái)政監(jiān)督全面化、法治化、績效化，以提高財(cái)政資金使用效益和政府財(cái)政行為效率，確保財(cái)政監(jiān)督結(jié)果得到有效應(yīng)用，從而推動(dòng)財(cái)政監(jiān)督與國家治理現(xiàn)代化相結(jié)合，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)的財(cái)政保障。
鑒往知來再啟新程
七十五載長歌奮進(jìn)，鑒往知來再啟新程。黨的二十屆三中全會(huì)擘畫了中國式現(xiàn)代化新藍(lán)圖，吹響了深化財(cái)稅體制改革的號角。站在新的歷史起點(diǎn)上，財(cái)政將繼往開來、銳意進(jìn)取，更加注重系統(tǒng)集成，更加注重突出重點(diǎn)，更加注重改革實(shí)效，加快健全適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展和中國式現(xiàn)代化要求的財(cái)政制度，為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢作出新的更大貢獻(xiàn)！
75年來，我國財(cái)政事業(yè)蓬勃發(fā)展，始終堅(jiān)持以政領(lǐng)財(cái)、以財(cái)輔政，堅(jiān)持取之于民、用之于民，堅(jiān)持實(shí)事求是、尊重經(jīng)濟(jì)規(guī)律，堅(jiān)持解放思想、與時(shí)俱進(jìn)，堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧、綜合平衡，精打細(xì)算、勤儉辦一切事業(yè)，不斷提高財(cái)政資源配置效率和財(cái)政資金使用效益，保障國之大局、國之大事、國之大計(jì)落實(shí)落地，加快構(gòu)建新發(fā)展格局，堅(jiān)定不移走好中國式現(xiàn)代化新道路。
時(shí)間：2024/10/25 來源：中國財(cái)經(jīng)報(bào)